城中海

城市成一片水国

2011年夏，暴雨再次在多个城市肆虐，将不少现代化的都市变成了“泽国”。2011年7月26日，“海景”再现：暴雨造成石家庄、郑州等多个城市内涝。

2011年07月27日，北京市再次迎来一场强降水。短短3个小时，市区多个地区的降雨量超过100毫米，不少路段成为“积水潭”。

事实上,暴雨袭京导致内涝已非首次：

2004年7月10日，北京城区遭遇暴雨，降雨强度达到每小时80毫米，莲花桥积水达两米，城西地区交通几近瘫痪。

2006年7月31日，首都机场出现暴雨，降雨强度达到每小时105毫米，迎宾桥积水1.7米，进出机场交通中断。

城市暴雨引发的危害在世界各国都曾有过先例:

1999年,日本博多、东京遭受暴雨袭击,一小时最大降雨量都超过了100毫米,相继发生了地下室里淹死人事件；

2001年,韩国首尔暴雨成灾,总降雨量达到了310毫米,地下铁道水流成河,造成49人死亡,9人失踪。

城中海

客观看来，这与极端天气增多、城市排水管网标准明显偏低有关。由于长期投入不足、历史欠账较多，中国城市排水管网的建设明显滞后于城市化进程。许多城市排水沟渠、管网、泵站等规划不尽合理，排水体系不科学，规模偏小。目前，省会以上城市的排水标准一般只有一年一遇到两年一遇，其它城市的排水标准更低。

与“地下的欠账”相对的，是“地上的增长”。近年来，城市发展快马加鞭，投入不断增多、规模不断扩大，楼越修越高、路越修越宽、广场越修越大。在这样的情况下，内涝显然难以仅仅归结为“技术”问题。

很多城市也在努力解决这一顽疾。然而，积水点改造、管网更新等，却成效有限。如郑州，去年该市市长曾因内涝问题公开道歉，之后开展了积水点改造工程。2011夏的大雨中，已改造完工的积水点却仍难以承受大雨的袭击。

车辆浸在水中

业内人士普遍认为,城市内涝频频发生的一大原因是“排水系统建设滞后”,一些城市排水管网欠账较多,管道老化、排水标准比较低,导致内涝频频。中国水利水电科学研究院副总工程师、水利部防洪抗旱减灾研究中心常务副主任程晓陶认为,管网建设落后导致“水排不出去”,更为深层次的原因是经济发展观和官员政绩观的问题。“在过去很短的20年、30年当中,我们的城市化由20%涨到47%,这是一个十分迅猛的发展过程。在这个过程中,地方政府更加重视的是把表面上的高楼大厦建起来,排水系统有被忽视的倾向。而且很少有城市制定了排水系统的规划,都是发展一片做一片,缺乏长远的规划,而没有骨干排水管网,各个小区只能各自为战,水是排不出去的。”程晓陶说。正是在这样一种畸形的政绩观和经济发展模式的驱使下,城市排水工作成了“舅舅不疼、姥姥不爱”的事。

据《中国城市建设统计年鉴》统计,目前用于市政基础设施的财政性资金仅有4%投入到排水系统维护；养护维修资金90%依靠地方财政投入,难以按标准进行定期养护维护。

城市浪潮

对于城市的“血管”，采用“打补丁”的方式，“头疼医头，脚疼医脚”，难以见效。对于城市内涝，需要超越一时效果、短期责任，转变城市规划建设理念，强化公共管理和应急机制，进行更长期的规划、承担更长远的责任。

另一方面，城市内涝是“系统性疾病”，涉及规划、交通、水利、气象等诸多部门。只有建立一套有效的沟通协调机制，才能形成合力。而要把排水蓄水结合起来，要有更多的资金、技术投入，同样离不开具体执行部门的通力协作。这些，不仅是技术问题，更是观念问题、制度问题。

据程晓陶介绍,防洪分为两方面:一个是防外洪,一个是防内涝。在中国,防治洪涝灾害急需“转变理念”——从“控制洪水”向“洪水管理”转变。“一些国家之所以能较好地解决城市排水难题,是因为在诸如法律、资金投入、管理等各方面都达到了一个较为均衡的状态。”程晓陶说,中国的治水理念、管理体制与运作机制的调整与完善,是一个渐进的过程。人与人之间、人与自然之间基于洪水风险的利害关系是客观存在的,并且会随着社会经济的发展而日趋复杂,必须采取法律、行政、工程等综合性手段,才能得以合理地调整。这是洪水风险管理的本质。而在上述构建过程中,法律是一个最基本的约束。

在一些发达国家,防范城市内涝早已上升到法律的高度。比如,美国防城市内涝的法律制度,对城市内涝防范、治理措施等规定得较为详尽；德国有《城市内涝保险法》,不仅减轻了政府的防洪负担和压力,也培养了公民防洪意识；日本有《下水道法》,对下水道的排水能力和各项技术指标都有严格规定。

中国已有部分地区开始尝试利用法律治理城市内涝。比如,广州市公布的《广州市水务管理条例》针对于城市内涝就提出了多项规定,其中,第四章“内涝防治与防汛抗洪”规定,“各级人民政府应当组织对公共排水设施的建设和改造,提高城市内涝防治能力”。此外,条例中对于公共排水设施建设也有相关规定。